En un contexto doméstico y global marcado por los efectos recesivos de la pandemia, la política fiscal emerge como una herramienta clave no sólo para sostener el empleo y los ingresos de los hogares durante la etapa de cuarentena, sino también para apuntalar la recuperación de la actividad económica ante la gradual normalización de las condiciones de oferta en el escenario de postpandemia. El proyecto de Ley de Presupuesto Nacional para 2021 enviado recientemente al Congreso apunta en esa dirección, en particular con un rebalanceo de las erogaciones que libera recursos de los servicios de la deuda como resultado del canje y pone especial énfasis en el gasto de capital (incrementándolo a 2,2% del PIB para 2021, casi el doble que durante 2019). En este contexto, resulta de utilidad conocer los efectos virtuosos que distintos impulsos fiscales pueden generar potencialmente en la economía.1
El multiplicador fiscal es un concepto ampliamente estudiado en macroeconomía2 e intenta capturar el impacto en la actividad económica de cambios en el gasto público. Aquí se presenta una estimación de multiplicadores promedio para Argentina, utilizando datos entre 2004 y 2019; separando por tipo de gasto y analizando su impacto tanto para el PIB como para sus distintos componentes.3
Conceptualmente, no es obvio cuál es el valor que deberían tener estos multiplicadores. Algunos marcos teóricos indican valores esperados mayores a uno, mientras que otros predicen coeficientes menores a uno; dependiendo de los supuestos específicos usados en el análisis. Así aparece la necesidad de tener estimaciones cuantitativas sobre el efecto esperado de cambios en distintos tipos de gasto público.
Existen dos desafíos principales relacionados con la estimación de estos multiplicadores. El primero se debe a que el gasto público no se decide en el vacío, sino que puede depender de la evolución de la economía, lo cual complica la identificación del efecto causal deseado. La forma más frecuente para lidiar con este problema (propuesta por Blanchard y Perotti, 2002) se basa en que las decisiones de gasto suelen tomarse en procesos presupuestarios de frecuencia anual, por lo que las sorpresas en un trimestre dado pueden considerarse exógenas respecto a variables de ese mismo trimestre (máxime si éstas son publicadas con retrasos); permitiendo así la inferencia.
El segundo, refiere a que es relevante identificar la duración esperada del shock en el gasto bajo estudio, ya que el efecto debería variar dependiendo si el cambio en el gasto es transitorio o permanente. Este perfil temporal puede estar determinado por la misma política (ej. una transferencia que dura solo un mes) o porque, aun cuando la política sea permanente en términos nominales (ej. un aumento en la jubilación mínima), los movimientos posteriores de los precios erosionan el poder adquisitivo del impulso.
Así, definimos el multiplicador como el cambio acumulado en la variable de actividad de interés, dividido por el cambio acumulado en la variable de gasto, luego de una variación no anticipada en ésta última; todas medidas en unidades monetarias constantes. La estimación sigue la metodología de Ramey y Zubairy (2018).4
Consideramos tres tipos de gasto: consumo público, gasto en capital y gasto con fines sociales. Este último suma los gastos en seguridad social (que incluye jubilaciones y asignación universal por hijo, entre otros) y transferencias con fines sociales (contabilizando asignaciones familiares, planes sociales y de apoyo al trabajo, subsidio de desempleo, entre otras). Este gasto con fines sociales corresponde al Gobierno Nacional, mientras que los dos primeros tipos de gasto incluyen los tres niveles de Gobierno (nación, provincias y municipios). Por el lado de la actividad, consideramos el PIB real y sus componentes de demanda.5
El gráfico 1 muestra el efecto multiplicador promedio en el PIB, para los tres tipos de gasto, computados para distintos horizontes luego del shock. En el panel A, vemos que luego de una sorpresa en el consumo público el multiplicador toma un valor de 0,8 en el trimestre del cambio, aumentando hasta 2,3 luego de cuatro trimestres, siendo estos valores significativamente distintos de cero. En el panel B se observa el multiplicador del gasto social que también toma valores positivos y mayores a uno luego de un trimestre. Sin embargo, esta estimación presenta más incertidumbre, siendo solo significativos luego de dos y tres trimestres del cambio en el gasto, tomando valores significativos hasta 2,4. Así, al menos en términos de su impacto en el PIB, el multiplicador del gasto social parecería ser algo mayor al del consumo público.
Gráfico 1 | Efecto Multiplicador Promedio en el PIB, Distintos Tipos de Gasto
En el panel C se muestra el estimador del gasto en capital. Éste tiende a ser más grande que los demás, con valores significativamente positivos a partir de un trimestre, que se incrementan desde 2,8 hasta cerca de 5,5. Observar un mayor multiplicador para el gasto en capital está en línea con resultados previos en la literatura.6
La Tabla 1 analiza los multiplicadores para los distintos componentes del producto por el lado de la demanda y las importaciones, mostrando las respuestas luego de dos y cuatro trimestres después de ocurrida el cambio en el gasto correspondiente. El mayor efecto multiplicador en el consumo privado se produce con el gasto social; que puede deberse a que éste es una fuente de ingreso más directo que los otros tipos de gasto, y también está dirigido a hogares que tienen una mayor propensión marginal a consumir.
En cuanto a la inversión, el impacto más alto es originado por el gasto en capital.7 También es importante notar que el efecto sobre la inversión de los otros tipos de gasto es cercano o mayor a uno, y siempre significativamente positivo, por lo que en condiciones normales no parecería observarse el efecto negativo que resalta la visión convencional (crowding out). Más aún, en un contexto de fuerte contracción de la inversión privada en el marco de la pandemia, la posibilidad de un efecto negativo en la inversión parecería ser aún más remota.
Finalmente, en términos de los componentes de la balanza comercial, los tres tipos de gasto tienen un efecto positivo en las importaciones, pero no en las exportaciones. Esto implica que al menos parte de los incrementos en consumo e inversión identificados previamente corresponde a bienes o servicios importados.
Tabla 1 | Efecto Multiplicador Promedio, Distintos Componentes del PIB, para Diferentes Tipos de Gasto
Centrando la atención en la inversión pública, identificada como la de mayor efecto multiplicador y siendo uno de los focos del presupuesto 2021, el gráfico 2 muestra su evolución histórica (sumando los tres niveles de gobierno) como porcentaje del PIB, tanto en términos nominales como reales. Durante los 90s se registraron valores siempre menores a 3%, llegando incluso a registros cercanos a 1% en las crisis post convertibilidad. A partir del 2004 experimentó un aumento considerable, tomando valores entre 4,3% y 3,2% hasta 2017. Sin embargo, a partir de la recesión comenzada en 2018, el peso relativo de la inversión pública ha descendido sostenidamente.
Gráfico 2 | Inversión Pública como porcentaje del PIB
Según el presupuesto, el gasto en capital se incrementaría desde 1,6% del PIB en 2020 a 2,2% del PIB para 2021. El análisis de multiplicadores muestra que un aumento permanente en la inversión pública equivalente a 0,6 puntos porcentuales del PIB podría generar un aumento acumulado en el PIB real de entre 2,4% y 3,6%.8 Este aumento en el nivel del PIB, estadísticamente significativo, se alcanzaría gradualmente en el plazo de un año y persistiría incluso hasta 3 años luego del impulso inicial.9 Clave para obtener estos valores es que el incremento en la inversión pública se mantenga en el tiempo en términos reales: por ejemplo, si al cabo de un año el aumento inicial del gasto se reduce a la mitad en términos reales, entonces solo se esperaría un efecto expansivo en el PIB de entre 1,2% y 1,8%.
Finalmente, según lo estimado existiría también un efecto “derrame” positivo de la inversión pública a la privada. Por ejemplo, un aumento permanente equivalente a 0,6% del PIB, como el descrito anteriormente, generaría un mejora persistente en la inversión privada de entre 1,2 y 1,8 puntos del producto.
En conclusión, el gasto público en Argentina durante el período 2004-2019 parece haber generado, en promedio, un efecto multiplicador no trivial. Los resultados también apuntan a que es importante diferenciar entre los tipos de erogaciones para analizar el impacto que el gasto público puede generar.
La magnitud de los efectos multiplicadores del gasto social y del gasto en capital avalan la respuesta de política del Gobierno Nacional en la presente coyuntura. En este año se han priorizado las transferencias monetarias a sectores vulnerables y hogares con ingresos comprometidos por el lockdown, cuya propensión a consumir es relativamente más alta. Adicionalmente, el incremento en el gasto en infraestructura y construcción de viviendas incluido en el presupuesto 2021 puede generar impulsos relevantes en la economía, tanto en la inversión como en el consumo privado.
Central de Ideas
Referencias
Anos-Casero, P., D. Cerdeiro, R. Trezzi, 2010. “Estimating the fiscal multiplier in Argentina”. Policy Research Working Paper 5220. World Bank.
Blanchard, O. and Perotti, R. 2002. “An empirical characterization of the dynamic effects of changes in government spending and taxes on output.” Quarterly Journal of Economics, 117(4), 1329–68.
Fraga, C., I. Briseño y M. Heras. 2016. “Multiplicadores y coordinación fiscal y monetaria en Argentina, Brasil, Chile y México para el desarrollo”. Problemas del Desarrollo 47, No. 185, pp. 9-32.
Ilzetzki, E.; Mendoza, E. y Végh, C. 2013. “How Big (Small?) are Fiscal Multipliers?” Journal of Monetary Economics. 60 (2): 239–254.
Izquierdo, A.; Pessino, C. y Vuletin, G., 2018. Mejor gasto para mejores vidas: Cómo América Latina y el Caribe puede hacer más con menos. Banco Interamericano de Desarrollo.
Puig, J. 2014. “Multiplicador del gasto público en Argentina,” Económica, Universidad Nacional de La Plata, 60, 188-210.
Puig, J. 2015. “Multiplicador del gasto público en Argentina: nueva estrategia para su estimación”. Anales de la LI Reunión Anual de la AAEP.
Ramey, V. A. 2011. “Can government purchases stimulate the economy?” Journal of Economic Literature, 49(3), 673–85.
Ramey, V. and Zubairy, S., 2018. “Government Spending Multipliers in Good Times and in Bad: Evidence from US Historical Data,” Journal of Political Economy, 126(2), 850-901.
1 Una versión anterior a este posteo, se encuentra en el Informe de Política Monetaria (IPOM) de mayo 2020.
2 Algunos resúmenes de esta literatura son Ramey (2011) o Ilzetzki et al (2013).
3 Entre los estudios previos para Argentina se destacan Puig (2014, 2015), Fraga et al (2016) y Anos- Casero (2010), entre otros.
4 Técnicamente, si llamamos a la variable de actividad relevante y a la de gasto, el multiplicador períodos luego de ocurrido el shock se define como, donde la primera esperanza (tanto en el numerador como en el dominador) es condicional a la ocurrencia de una sorpresa , mientras que la segunda es el comportamiento esperado sin el shock. Este ratio se computa por un método de Local Projections, estimándolo por variables instrumentales (ecuación (3) en Ramey y Zubairy, 2018).
5 Las fuentes de datos son INDEC y Ministerio de Hacienda. El consumo público corresponde a la serie de Cuentas Nacionales, mientras que los otros dos corresponden a datos del Sector Publico No Financiero (éstas últimas fueron deflactadas con el IPC), aunque más abajo se comenta la robustez respecto a la forma deflactar la inversión pública. Toda la información utilizada es trimestral.
6 Por ejemplo, para Argentina ver Puig (2014). Izquierdo et al. (2018) lo muestran para Latinoamérica.
7 Aquí se reporta el efecto en la inversión total, que incluye la privada y la pública. Debido a que la inversión pública es una fracción menor de la total, los resultados son muy similares si sólo miramos la inversión privada.
8 Como el análisis de los multiplicadores fiscales se realiza con variables a precios constantes, y no hay una medida oficial de deflactor para la inversión pública, estos rangos de valores reflejan distintos resultados dependiendo de si el gasto es transformado a valores constantes usando el IPC, el deflactor del PIB, el deflactor de la inversión total o el deflactor de la inversión en construcción. Con este último se obtienen los mayores impactos estimados.
9 Cabe aclarar que este sería un efecto en el nivel del PIB pero no en su tasa de crecimiento de largo plazo.